2019年國際形勢與中國外交:“中流擊水、浪遏飛舟”

當代世界 | 作者: 蘇格 | 時間: 2020-01-14 | 責編: 吳劭杰
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【內容提要】2019年,國際格局加速演變,國際政治安全形勢錯綜復雜,世界主要力量對比加速發展演變。美國特朗普政府奉行單邊主義和保護主義政策,大國之間競爭激烈、博弈凸顯,導致國際經濟政治體系受到嚴重沖擊。國際經濟下行風險增大,全球貿易環境趨緊,貿易摩擦加劇。全球治理面臨突出挑戰,傳統和非傳統安全問題接踵而來,國際環境更趨復雜多變。在百年未有之大變局下,盡管遭遇了各種新的挑戰和風險,但中國外交巨輪不為任何迷霧所惑,不被一切風浪所阻,堅定而穩健地沿著既定方向劈波斬浪、奮勇前行。

【關鍵詞】國際形勢;國際格局;全球治理;中國外交

 

當前世界形勢錯綜復雜、充滿矛盾,大國博弈持續加劇,國際秩序正經歷新舊交替的轉型過渡期。與此同時,中國正站立在世界歷史發展的重要關頭,處于中華民族偉大復興的關鍵時刻。世界百年未有之大變局與中國發展之歷史機遇期相互疊加,決定了中國既面臨前所未有的機遇,也面臨錯綜復雜的風險挑戰。

國際政治安全形勢跌宕起伏

一、“美國優先”導致國際安全風險加劇

2019年,世界并不太平。美國國家安全戰略視大國競爭為首要關切,執意以“美國優先”原則重塑世界秩序,導致大國戰略博弈加劇。2019財年,美國國防預算高達7163億美元。2019年2月,特朗普簽署《第四號太空政策指令》,決定組建太空部隊。4月,美國國防部發布《核威懾政策》,宣布美國核威懾政策、核武器及“核三位一體”在國家安全中的作用,再次鼓吹增強軍事威懾的必要性,強調決不采用不首先使用核武器的政策立場。7月,美國國防部將美軍“任務使命”由“阻止戰爭”修改為“打造致命軍隊”。8月,美國正式退出《中導條約》。美方此舉或將標志著美俄新一輪軍備競賽的開始,全球戰略平衡和亞太安全面臨冷戰后前所未有的挑戰。此外,在對外政策上,特朗普政府謀求單邊優勢,在經貿、軍費分擔問題上與歐、日等傳統盟友矛盾不斷;在伊核、氣候變化等問題上我行我素;在敘利亞、烏克蘭、核軍控、北約東擴等問題上,與俄羅斯針鋒相對,大國矛盾凸顯,戰略競爭升級。

二、中美戰略博弈持續延伸

繼美國新版國家安全戰略渲染“中國威脅論”后,美國《2019財年國防授權法案》明確表示,“與中國的長期戰略競爭是美國最為優先的任務”。2019年6月,美國國防部公布《印太戰略報告》,標志其近年來不斷宣揚的“自由開放”的印太戰略正式成型。隨著中美實力對比的消長,美國對中國的防范和打壓力度逐步增強。在南海問題上,美軍持續進行“航行自由”行動。在臺灣問題上,美國不斷試探中國大陸方面底線,“打臺灣牌”的企圖明顯。此外,中美圍繞網絡安全等方面的矛盾和斗爭持續不斷。雖然12月中旬中美就第一階段經貿協議文本達成一致,為2020年兩國經濟相對穩定發展提供了基礎,也減少了全球經濟面臨的不確定性,但美國戰略“焦慮感”并未消除,其全面擠壓中國的方針政策沒有改變。因此,中美博弈依然具有復雜性、艱巨性和長期性特征。

三、歐盟一體化艱難前行

2019年,歐洲經濟下行壓力增大。2月,歐盟委員會將歐盟27國2019年度GDP增速預期下調至1.5%,將歐元區19國GDP增速預期下調至1.3%。同時,歐洲政治生態發生巨大變化,內部矛盾疊加,民粹政黨發展迅速。5月,舉世矚目的歐洲議會選舉落下帷幕。雖然歐洲議會親歐、疑歐兩派總體格局基本穩定,但歐洲議會兩大黨聯手執政的傳統難以延續,組閣黨派增多,不穩定性上升。法國民粹主義并未偃旗息鼓,“黃馬甲”運動一周年之際,暴力示威再起。意大利、波蘭和北歐國家等傳統政治出現分化,極端政治勢力呈興起勢頭。德國面臨又一輪歷史困境,即如何繼續做“正常的大國”。值得中國警惕的是,在美國持續破壞多邊國際秩序的情況下,歐盟保護主義、排外主義與自顧情緒高漲,加大了對中國在歐投資并購的限制。2019年適逢北約成立70周年,美歐內部運行機制深層次矛盾凸顯。美方抱怨“北約過時”,要求其增加軍費;法方則稱北約正經歷“腦死亡”。北約成員國峰會12月初在倫敦舉行,旨在商討如何應對新挑戰并確定未來發展方向。但北約內部在如何處理與俄羅斯關系和軍費分攤上產生分歧。此外,在此前舉行的北約部長級會議上,美國國務卿蓬佩奧曾要求北約應對“中國威脅”,美國還在峰會上督促歐洲盟友共同協調在5G網絡問題上的立場,但法、德等歐洲國家在上述問題上不愿完全追隨美國。最后,北約峰會領導人簽署聯合聲明,首次承認中國發展給北約帶來了“機遇和挑戰”。

四、英國“脫歐”一波三折

英國“脫歐”法案曾在2018年獲英國女王批準,歐盟27國領導人亦通過英國“脫歐”協議草案。但2019年3月,英國議會未通過修改后的“脫歐”協議。4月,歐盟同意“脫歐”日期延遲至10月31日。6月,英國首相特雷莎?梅辭職。7月,鮑里斯·約翰遜就任英國首相,信誓旦旦表示克期完成“脫歐”。然而,10月,英國議會又否決了約翰遜所提交的時間表,“脫歐”變成“拖歐”,在英國國內和歐盟引發多重震蕩。在12月中旬的大選中,約翰遜領導的保守黨取得大勝。20日,英國下議院通過新“脫歐”協議,定于2020年1月31日正式“脫歐”,但即便如此也難以平息英國的深層次矛盾。

國際經濟下行風險增大

國際貨幣基金組織《全球經濟展望》報告顯示,2019年全球經濟預計增速為3%,低于此前預期的3.2%,系2008年國際金融危機爆發以來的最低水平。報告預計,發達經濟體2019年經濟增速將放緩至1.7%;新興市場和發展中經濟體經濟增速將放緩至3.9%。導致經濟增速放緩的因素很多,包括貿易壁壘上升、地緣政治的不確定性上升、部分新興經濟體面臨的外部壓力和金融挑戰增大以及發達經濟體面臨結構性調整等。此外,國際貨幣基金組織對中美經貿摩擦走勢表示嚴重關切,提出若中美全面爆發貿易戰,全球經濟增速將下降0.3%,并有可能進一步惡化。全球貿易環境趨緊,貿易摩擦加劇,貿易量縮減。國際貨幣基金組織認為,全球90%的經濟體增速放緩。世貿組織的報告將2019年全球貨物貿易增長的預期從2.6%大幅下調至1.2%,系2009年以來最低。單邊主義關稅政策嚴重沖擊多邊協調關稅政策,新興市場金融風險加劇。美聯儲加息、美元升值引發國際資本回流美國。世界主要經濟體均面臨較為嚴峻的經濟形勢。歐洲債務問題仍無妥善解決方案,9月,歐洲央行再次下調2019年歐元區經濟增長預期至1.1%,英國“脫歐”也導致其經濟增長放緩。日本貨幣寬松政策效果下降,經濟增長動能不足,2019年其經濟增速預期下降至1%以下。美國利率上升、美元走強以及金融市場的波動給一些新興市場和發展中經濟體帶來較大壓力,其發展前景不容樂觀。

國際地緣政治博弈激烈

一、中國周邊安全環境再現復雜變化

2019年2月,第二次朝美首腦會晤在越南河內舉行,但雙方未能簽署宣言,朝美關系迅速轉冷。4月,韓國總統文在寅帶著“一攬子協議、階段性履行”的韓國方案訪美,但遭美國總統特朗普拒絕。6月30日,特朗普與朝鮮最高領導人金正恩在板門店短暫會面,但輿論普遍認為,此舉僅意味著朝美關系得到“象征性”改善。美國認為朝方并未采取實質性棄核舉措,因此對朝制裁亦未松動。朝美互信脆弱,朝鮮半島緩和進程或將出現反復。8月,印度決定廢除其憲法第370條,取消印控克什米爾地區的特殊自治地位,企圖單方面改變實際控制區現狀,導致印巴局勢趨緊。南海局勢總體趨穩,中國和菲律賓南海問題雙邊磋商機制第四次會議于4月在菲律賓馬尼拉舉行,雙方探討了海上油氣開發合作意向。但美國妄圖將巡航南?!俺B化”,并挑唆域外他國加入所謂“航行自由”行動,英國、印度、日本、澳大利亞和法國均在南海攪局。9月,日本政府批準2019年版《防衛白皮書》,突破“專守防衛”原則,渲染“中國威脅論”,聲稱日本自衛隊將加強軍事科技能力,再次突出日美同盟關系,強化日美在印太地區的合作。

二、中東地區熱點問題積重難返

一是巴以歷史爭端無解。美國特朗普政府醞釀良久推出了解決巴以問題所謂的“世紀協議”,但協議拋棄了“土地換和平原則”和“兩國方案”,被國際社會嘲諷為“金錢換和平”,遭到各方拒絕。3月,特朗普違反聯合國有關決議,正式承認以色列對戈蘭高地的主權。美國一味偏袒以色列、打壓巴勒斯坦的做法,導致地區局勢更趨復雜難解。二是美國與伊朗角力繼續。美國于2018年不顧國際道義與契約精神,單方面退出《伊朗核問題全面協議》,并于2019年加大對伊朗的制裁。5—9月,伊朗宣布分階段中止履行《伊朗核問題全面協議》部分條款,回擊美國制裁。美國進一步對伊朗“極限施壓”,增派兵力企圖逼伊朗就范。隨后美國無人機被伊朗擊落,地區戰爭烏云密布,但特朗普最后一刻叫停對伊朗攻擊,避免雙方摩擦升級。9月,沙特石油設施遭無人機襲擊,雖然也門胡塞武裝宣布對該事件負責,但美國指稱伊朗才是幕后黑手。三是美國從敘利亞北部撤軍,加劇中東動蕩無序局面。土耳其于10月發動“和平之泉”軍事行動,跨境打擊敘利亞北部的庫爾德武裝,引發國際社會極大擔憂。在美俄地區博弈加劇的背景下,土耳其、伊朗、以色列等地區大國競相爭奪地區事務主導權。美國副總統彭斯緊急到訪土耳其會晤埃爾多安,雙方達成在敘短暫?;鸺s定;但在美土約定即將到期時,埃爾多安選擇出訪俄羅斯并同普京會晤,俄土就敘利亞問題達成諒解備忘錄。美土俄三方就敘利亞問題不斷博弈與角力,土敘爭端與民族、宗教、反恐等問題交織在一起,構成新的“復合型安全問題”,地區和平穩定遙遙無期。

三、美俄圍繞烏克蘭及東歐陷入持久對抗

烏克蘭危機爆發后,美國認定俄羅斯“奪回”克里米亞反映了其帝國野心,遂開啟了對俄打壓政策并導致兩國關系惡化。圍繞烏克蘭、格魯吉亞等問題,北約與俄羅斯的明爭暗斗仍在繼續。2019年2月,烏克蘭最高拉達通過決議,將加入北約和歐盟作為戰略目標寫入憲法。5月,烏克蘭新總統澤連斯基就任后首訪歐盟,再次強調烏克蘭加入歐盟和北約的對外方針不會改變。北約與俄羅斯齟齬不斷。北約高官表示,考慮應對俄羅斯“非法吞并”克里米亞并破壞烏克蘭東部穩定等因素,俄羅斯是北約增加軍費的必要原因,并不斷強化在東歐的軍事部署。俄方則堅持強硬立場,全面停止與北約合作,全力發展海陸空三軍新型裝備,以掣肘美國和北約。但在現實行動上,雙方仍努力避免出現軍事摩擦。

全球治理挑戰突出

一、全球治理供求失衡

當前,各種全球性挑戰不斷涌現并日益突出,單邊主義行徑導致全球治理赤字凸顯、供求失衡。2019年,美國總統特朗普意欲連任,為鞏固其民粹“基本盤”,繼續渲染“美國優先”理念,在貿易保護主義和反移民等議題上頻頻發難,并在全球治理問題上屢屢推責和“退群”,給國際社會帶來極大不確定性。11月4日,美國政府正式通知聯合國,執意“按期”退出《巴黎協定》,全球氣候治理面臨嚴峻挑戰。世貿組織改革被多國提上議事日程,各經濟體圍繞新貿易規則的較量日趨激烈,美國意欲以所謂“公平貿易”取代“自由貿易”。12月11日,美國不滿世貿組織上訴機構改革方案,再次阻撓該機構法官任命,世貿組織的“最高法院”陷入停擺。

二、大國高科技競爭激烈

進入21世紀以來,以區塊鏈技術、人工智能、量子信息、移動通信、物聯網為標志的新一輪科技革命和產業變革開始重塑全球經濟結構并加速新舊動能轉換,為各國實現跨越式發展提供了更多希望。但同時,信息技術迅猛發展,網絡與現實生活無縫對接,輿論影響力不斷增大,促使國內問題國際化、國際問題國內化。2019年,第五代移動通信技術(5G)開始進入商用部署階段,并朝著網絡多元化、寬帶化、綜合化、智能化方向發展,同時引發相應國際規則制定權之爭。因對華為公司在5G領域的技術實力感到憂懼,美國持續對其進行打壓。

三、各類非傳統安全挑戰疊加

拉美國家治理難題凸顯。委內瑞拉面臨政治危機以及外來經濟制裁;智利、厄瓜多爾、玻利維亞等國深陷政治社會矛盾激化和經濟下滑的窘境。非洲地區各類非傳統安全問題不斷。人口販運、毒品、走私、疾病傳播等跨境問題交織出現。國際反恐形勢依舊嚴峻。從2019年年初新西蘭清真寺槍擊案,到年末英國倫敦橋恐襲事件,“獨狼”式恐怖襲擊在西方接連發生。索馬里、斯里蘭卡、阿富汗等發展中國家也爆發了嚴重的恐怖襲擊事件。極端組織“伊斯蘭國”最高頭目巴格達迪雖已被殲,但其殘余勢力仍有外溢可能。難民問題的解決依然任重道遠。全球氣候變暖問題的嚴重性日益顯現,極端自然災害和跨國傳染病依舊頻發。2019年,亞馬孫森林火災頻發,其中巴西、秘魯與玻利維亞交界處為重災區。12月,聯合國氣候變化大會在西班牙首都馬德里召開,近200個國家和地區及國際組織的代表就《巴黎協定》實施細則遺留問題等展開談判??傊?,2019年全球治理步履維艱。從美國到歐洲,從拉美到非洲,地區與國家動蕩此起彼伏,民生熱點問題頻發并沖擊社會穩定,傳統與非傳統安全威脅交織蔓延,國際治理和規則制定面臨復雜且嚴峻的挑戰。但與此同時,全球化和多極化在曲折中堅韌向前,新一輪科技革命和產業變革的深刻影響在逐步顯現,和平與發展仍然是當今世界之大勢所趨。

中國特色大國外交砥礪前行

2019年是中華人民共和國成立70周年。中國全面總結外交70年的寶貴經驗,緊緊圍繞黨和國家中心工作,努力為“兩個一百年”奮斗目標營造更有利的外部環境,拓展更廣闊的合作空間,注入更強勁的增長動力。

一、大國外交謀篇布局

一是中美關系跌宕起伏。2019年,無論是國際形勢還是中國外交,中美關系走向及其影響是最受關注的議題。歷經40年篳路藍縷的發展歷程,中美兩國經濟利益高度融合,多領域交往日益密切。但與此同時,中美關系深層次矛盾凸顯,遇到前所未有的復雜局面。一年來,美國在經貿、科技、人員交往等領域接連對中國無端設限打壓,在事關中國主權和民族尊嚴的涉臺、涉疆和香港等問題上屢屢干涉中國內政,肆意詆毀中國的社會制度、發展道路以及同其他國家的互利合作,嚴重損害了中美之間的互信根基。美方挑起的經濟摩擦不僅損害了中美經貿關系的既有秩序,也嚴重損害世界經濟發展前景。中國行動堅決,采取了一系列有理有利有節的反制措施。同時,本著對兩國人民、對國際社會負責任的態度,中國繼續尋求同美方進行建設性對話。6月,中美兩國最高領導人在二十國集團領導人大阪峰會實現會晤。經過中美兩國經貿團隊的共同努力,雙方在平等和相互尊重原則的基礎上,于12月中旬就中美第一階段經貿協議文本達成一致。12月20日,習近平主席應約同美國總統特朗普通電話,雙方表示愿繼續通過各種方式保持聯系,就雙邊關系和國際問題交換意見,共同推進以協調、合作、穩定為基調的中美關系。作為世界前兩大經濟體,中美在經貿等領域存在分歧和矛盾是正常的,有效推進以協調、合作、穩定為基調的中美關系,需要雙方相向而行。同時,中方須有“底線”思維,對未來有可能出現的反復妥作預案。二是中俄政治互信不斷深化。從2013年習近平主席首次對俄羅斯進行國事訪問至今,兩國元首會晤多達31次。元首外交為兩國關系的不斷向前邁進提供了頂層設計和政治引領。2019年6月,兩國元首在中俄建交70周年紀念大會上共同宣布發展中俄新時代全面戰略協作伙伴關系,開啟中俄關系更高水平、更大發展的新時代。12月,習近平同普京視頻連線,共同見證兩國能源合作的標志性項目中俄東線天然氣管道投產通氣。中俄不斷深化各領域的務實合作,兩國關系歷經70年風雨,雖經歷曲折但不斷發展。三是中歐全面戰略伙伴關系不斷加強。中歐擁有廣泛的共同目標,中國繼續重視發展同歐洲的合作伙伴關系,與歐洲國家共同堅持多邊主義,攜手完善全球治理,維護國際規則和秩序。在對華關系上,歐盟總體保持較為建設性的態度和立場。2019年3月,歐盟委員會《中歐戰略展望政策報告》將中國定位為“合作伙伴”“談判伙伴”“經濟競爭者”“體系型對手”,但總體顯示出與中國合作和對華“接觸”的意愿。德、法、意等歐洲大國領導人接連訪華,就全球化、全球治理和維護自由貿易等重大問題達成廣泛共識。2019年年初,意大利不顧美國反對,和中國簽署了關于共同推進“一帶一路”建設的諒解備忘錄,成為首個簽署該備忘錄的歐盟創始會員國和七國集團國家,隨后越來越多的歐盟成員國表達了同中國開展“一帶一路”建設的合作意愿。

二、周邊外交全面加強

中國與周邊各國不斷增進政治互信,拓展務實合作,深化利益交融。中國始終如一地堅持公平公正原則,為破解國際地區的熱點、難點問題提出中國方案,發揮積極作用。在朝鮮半島問題上,中國全面履行在聯合國安理會決議中承擔的國際義務,推動美朝及其他有關方沿著“雙軌并進”思路探索前行,為早日實現半島完全無核化并建立半島永久和平機制作出貢獻。6月,習近平總書記在中朝建交70周年之際對朝鮮進行歷史性訪問,鞏固并傳承了中朝傳統友誼。6月,在二十國集團領導人大阪峰會上,習近平主席會見安倍首相,雙方達成十點共識,釋放積極信號。雙方同意共同致力于構建契合新時代要求的中日關系,使中日關系成為維護世界和平、促進共同發展的重要積極因素,中日關系實現轉圜。8月初,南亞局勢再度升溫,印度意欲單方面改變印控克什米爾地區現狀,巴基斯坦做出強烈回應并將此事提交聯合國安理會。10月,習近平主席同莫迪總理在印度金奈成功舉行第二次非正式會晤,為進一步深化中印關系進行了戰略溝通。中國—東盟自貿區升級《議定書》全面生效,中國東盟關系進入全面發展新階段。12月下旬,習近平主席在北京分別會見韓國總統文在寅和日本首相安倍晉三。之后,李克強總理和日韓兩國領導人在成都成功舉行第八次中日韓領導人會議。中日韓三國合作有望對東亞區域發展起到積極的引領和良好的推動作用。中國還同有關方面一道,堅持維護《伊朗核問題全面協議》,積極就緬甸若開邦問題展開斡旋,并為阿富汗、敘利亞、巴勒斯坦等問題的解決做出不懈努力。

三、同發展中國家關系不斷夯實

中國對發展中國家秉持真實親誠理念和正確義利觀,加快構建同發展中國家的命運共同體。中方和有關方面加緊協調,逐項落實中非合作論壇北京峰會《關于構建更加緊密的中非命運共同體的北京宣言》以及《中非合作論壇北京行動計劃(2019—2021年)》兩個重要文件。繼2018年在智利舉行中拉論壇第二屆部長級會議,2019年中國還舉辦了首屆中拉區域合作論壇和第五屆中國—拉美和加勒比智庫論壇等活動,不斷夯實中拉關系社會和民意基礎。7月,中國—阿拉伯國家合作論壇第八屆部長級會議在北京召開,習近平主席出席開幕式并鄭重宣布,中阿一致同意建立全面合作、共同發展、面向未來的戰略伙伴關系,這是具有里程碑意義的時刻,翻開了中阿關系新的歷史篇章。習近平主席于11月14日在巴西利亞出席金磚國家領導人第十一次會晤期間,強調金磚國家要展現應有責任擔當,倡導并踐行多邊主義,營造和平穩定的安全環境;把握改革創新的時代機遇,深入推進金磚國家新工業革命伙伴關系;促進互學互鑒,不斷拓展人文交流的廣度和深度。中國將堅持擴大對外開放,推進高質量共建“一帶一路”,努力推動構建亞太命運共同體和人類命運共同體。

四、多邊外交扎實拓展

2019年中國舉辦了兩場最重要的主場外交。一是于2019年4月在北京成功舉行了第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇。論壇主題是“共建‘一帶一路’、開創美好未來”,旨在進一步推動共建“一帶一路”取得更高質量、更高標準、更高水平發展。習近平主席出席論壇開幕式并發表主旨演講,全程主持領導人圓桌峰會。二是第二屆中國國際進口博覽會,共有來自150多個國家和地區的3000多家企業參展。習近平主席出席會議開幕式并發表主旨演講,提出推動建設開放型世界經濟的三點倡議和中國持續推進更高水平對外開放的五方面舉措,宣示了中國進一步擴大開放的決心,為推動經濟全球化向前發展注入強大信心和動力。6月,習近平主席應邀對吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦進行國事訪問,并出席在比什凱克舉行的上海合作組織成員國元首理事會第十九次會議和在杜尚別舉行的亞洲相互協作與信任措施會議第五次峰會,鞏固友誼互信,增進理解共識,收獲豐碩成果。11月,第35屆東盟峰會及東亞合作領導人系列會議在泰國曼谷召開。期間區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)第三次領導人會議召開并發表聯合聲明,宣布15個成員國已結束全部文本談判以及實質上所有市場準入談判,并將致力于2020年正式簽署協議,有力推動了區域經濟一體化進程,有利于維護自由貿易,提振市場信心。在百年未有之大變局中,中國難免會遇到各種復雜挑戰和風險。在習近平外交思想指引下,中國外交不忘為人民謀幸福的初心,勇擔為人類進步作貢獻的使命,秉持“共商共建共享”原則,深入參與和引領全球治理,堅定維護以聯合國為核心的國際體系,堅定支持全球化和多邊主義,全面推進與世界各國友好合作,堅定不移地推動構建新型國際關系和人類命運共同體。中國特色大國外交就像一艘在大海中航行的巨輪,堅定而穩健地沿著既定的正確方向,不斷劈波斬浪、奮勇前行。


(蘇格是太平洋經濟合作理事會(PECC)雙主席、中國國際問題研究院前院長,原文載《當代世界》2020年第1期,注釋略)

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