雙重旋渦中的英國外交

英國發展報告 | 作者: 崔洪建 | 時間: 2020-01-15 | 責編: 吳劭杰
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在脫歐前景不明和國際格局劇烈變動產生的雙重不確定性下,2018/2019年的英國外交既要在政治變化中調校其方向、又要服務于脫歐進程、構建“新型英歐關系”,還要躋身于大國競爭,并在多邊和地區事務中保持能見度。英國外交在脫歐進程中服務于其總體戰略、經濟和安全目標的任務加重,但在國內國際政治的雙重旋渦中,其外交空間受限,投機性和冒險性上升。

一、調校外交目標

在2018年7月到2019年7月之間,英國保守黨政府主掌外交事務的首相和外交大臣職位發生戲劇性變化:梅政府前外交大臣鮑里斯·約翰遜成為新任首相,而接替他擔任外交大臣的杰里米·亨特則在黨首之爭中敗北并被排除在新政府之外。英國外交在這一政治變化中如何調校并實現其目標、約翰遜政府是否繼承“全球英國”這一梅政府的外交遺產,成為觀察這一時期英國外交動向的起點。

(一)“軟脫歐”路線體現英國外交連續性。亨特上任伊始即于2018年8月訪美,并在美國和平研究所發表演講,較為系統地闡述了英國官方對國際形勢的總體看法和政策導向。[1]他在演講中以如何“維護戰后至今的民主政治經濟秩序”為主題,羅列了蔑視國際規則(以俄羅斯“入侵格魯吉亞、吞并克里米亞”、“毒殺前間諜”以及敘利亞政府使用化學武器為例)、東西方之間權力平衡的變化(其中以中國經濟崛起和“不完全接受現有規則”為例)、西方民主制度遭遇挑戰以及受伊斯蘭極端主義煽動的恐怖主義等“四大威脅”,并提出三點應對主張,即“重建強有力的價值觀聯盟”、“從制度優勢中重獲經濟動能以提升競爭力”以及“處理好來自西方內部的政治、經濟和社會挑戰”。亨特試圖淡化脫歐對英國內政外交的影響,也避免對特朗普政府的外交政策進行直接評論,仍將英國定位于“西方核心國家”與“美國最親密盟友”。在2019年新年致辭中,正處于脫歐進程關鍵階段的特蕾莎·梅對英國外交一句帶過,稱2019年英國將“克服分歧與歐洲鄰居建立新的牢固關系并將英國建設成全球性的貿易國家”。[2]自2018年11月提出脫歐協議后,特蕾莎·梅的主要精力集中在與議會的博弈上,在外交上鮮有系統論述且集中在如何維護英國貿易地位并堅持多邊規則等方面。[3]

(二)“硬脫歐”目標強化英國外交的議題導向和功利性質。約翰遜政府上臺后將“全球英國”的外交目標表述為塑造“富有進取心、外向型和真正全球化的英國,慷慨大度并與世界接軌”。[4]在向議會陳述其執政方針時,約翰遜以2050年為期,提出了在英國實現“居于新貿易協定網絡中心、歐洲最繁榮經濟”、“擁有最強大的交通和技術聯通能力”、“引領世界實現零排放目標”、“提供最具活力的商業投資環境”等一系列遠大目標,為此將采取如期脫歐、加速與其他經濟體進行自貿談判、調整移民政策等現實步驟。[5]因此,約翰遜政府的外長拉布在訪美期間沒有像其前任那樣發表長篇大論,而是聚焦于英美貿易談判等問題。[6]隨著脫歐方向的變化,英國外交延續了“全球英國”的目標,但體現出更強烈的議題導向和功利性質。

二、應對脫歐與構建英歐“新型關系”

應對脫歐是英國的頭等大事,在特蕾莎·梅政府提出打造“英歐關系新時代”后,服務于脫歐進程并在經濟、安全領域與歐洲國家構建新關系,成為英國對歐外交的兩項主要任務。

(一)服務于脫歐進程。在脫歐進程中,英國與歐盟關系正從原有成員國關系向正常外交關系漸變。除在脫歐問題上保持與歐盟及法、德等國溝通外,自2019年1月起,英國外交部聯合國際貿易部等在其官方網站上連續發布歐盟國別“脫歐服務信息”,主要內容是在無協議脫歐的情況下,就英歐跨境貿易、人員往來、職業認證和數據保護等問題為英國公民提供服務。[7]約翰遜政府提出在2019年10月31日前如期脫歐目標后,英國政府網站開辟專欄,就業務與機構、個人與家庭如何應對脫歐等提供信息及外交服務。[8]

(二)建構英歐新型關系。除為脫歐提供應急服務外,英國對歐外交的主要工作一是加強與歐洲國家尤其是非歐盟經濟體的聯系,為應對脫歐可能帶來的經濟沖擊做準備,二是以安全合作為主要手段,強化與歐洲各國的機制性聯系。在英國與瑞士年貿易額已達300億英鎊的背景下,2018年10月亨特訪問瑞士,這是英國外交大臣自1996年以來的首訪。兩國簽訂“英國退出歐盟和人員自由流動協議后臨時過渡期勞動力市場準入協定”,并于2019年7月提交英國議會,其運籌脫歐后英瑞經貿關系的意圖明顯。[9]加強和拓展安全合作是英國構建新型英歐關系的主要手段。英國“伊麗莎白女王航母”編隊將于2021年首次部署,在英國的外交努力下,荷蘭于2018年10月宣布成為首個加入其航母編隊任務的國家,網絡反恐也成為兩國安全合作的主要領域。[10]英國還于2019年3月與冰島簽署防務與安全合作備忘錄,承諾加強在警務、反恐、海上搜救、危機管控和網絡安全領域的協作。[11]英國還以安全合作為抓手進一步加強了與北歐國家和波蘭等的關系。[12]

三、參與大國博弈

應對國際變局并參與大國博弈,是英國在脫歐背景下維護并體現其大國地位的主要手段。其主要表現是維持并加強英美關系、與俄羅斯既對抗又接觸,在對華事務上則體現出政治安全干預與經貿合作相矛盾的趨勢。

(一)對美需求上升、協調增強。由于脫歐方向的變化,特蕾莎·梅政府和約翰遜政府時期對美國的需求和投入有所不同。梅政府提出的脫歐協議草案立足于軟脫歐、慢脫歐,其后期在陷入與議會的內斗后對美外交投入不多,但仍在倒臺之前頂住民意壓力幫助特朗普實現訪英。梅在會見特朗普時不僅強調英美“特殊關系”,也未回避雙方在外交觀念、伊核協議和氣候變化等問題上的分歧。[13]盡管實現了訪英,但特朗普對梅的軟脫歐路線及英美分歧不滿,在訪英前后對梅進行公開批評并向約翰遜示好。為避免受特朗普在英民眾中名聲不佳的拖累,準備參選保守黨黨魁的約翰遜未應邀與其會面。但在約翰遜政府尋求硬脫歐、快脫歐的背景下,美國在英國尋求貿易和投資替代中的重要作用凸顯,英國對美外交需求增大,主要目的是盡快獲得有關英美自貿談判的政治承諾,以此來鞏固國內民意支持并對歐盟施壓。[14]為此約翰遜上任后即與特朗普通話,認為“脫歐為加強英美經濟伙伴關系提供重大機遇”,并強調脫歐后英美“應立即展開自貿談判”。[15]外交大臣拉布旋即訪問美國、加拿大和墨西哥三國,除欲落實美方承諾外,還試圖將自貿協定談判范圍擴展至被特朗普“改造”后的北美自貿區。[16]受英國國內政治及脫歐方向變化的影響,美國在英國外交中的權重上升,除加強經貿聯系外,英國在太空軍事化、中東問題上表現出跟進美國的態勢。[17]

(二)對俄施壓與接觸并舉。英國對俄羅斯除繼續外交施壓外也保持接觸,展現出一定的靈活性。英國借“毒殺間諜事件”對俄保持壓力,拉攏法、德、美、加于2018年9月發表聯合聲明,指責俄羅斯情報機構實施毒殺行為并聲稱各國將共同應對類似事件。英國借此顯示西方團結,但也表明其無意、無力升級事態。[18]在“間諜事件”就此休止后,英國又借網絡攻擊問題繼續對俄保持外交壓力。[19]在施壓同時,英國逐漸恢復與俄接觸,特蕾莎·梅在日本參加G20峰會期間會晤普京總統,雙方就維護伊核協議、烏克蘭等問題進行對話。[20]

(三)對華采取雙軌策略。出于尋求外部經貿合作以應對脫歐沖擊的考慮,英國急于發展對華經貿關系。英國政府在開展“一帶一路”倡議框架下合作、探討中英自貿協定可行性等方面態度積極,但在南海、香港等涉及中國主權、安全利益的問題上則采取干涉立場。這種試圖將政治與經貿事務切割的“雙軌策略”,給中英關系帶來復雜性和不確定性。

四、介入多邊與地區事務

為落實“全球英國”目標,英國介入多邊與地區事務的重點包括:在全球治理如氣候變化領域試圖發揮引領作用;以應對脫歐為目的在各地區推行經濟外交和伙伴關系;在地區安全事務上加強與歐美協調并逐漸從在歐美間保持平衡向跟進美國變化。

(一)在氣候變化領域保持能見度。2018年9月,梅政府以“成為世界低碳科技領導者”為目標,宣布對汽車零排放研發提供1.06億英鎊資助。2019年6月,梅政府向議會提交立法動議,為英國在2050年前實現零排放制定法律,以保持其“全球領先地位”,并要求其他國家跟進。[21]

(二)加強對非、亞和北美外交。繼特蕾莎·梅于2018年8月訪非后,英國政府于2019年1月向議會提交與非洲東部和南部國家建立“經濟伙伴關系”的協定。[22]英國在亞洲的外交重點放在了日本和越南。在安倍于2019年1月訪英期間,英日發表聯合聲明,提出將英國的“現代工業戰略”與日本“社會5.0戰略”對接,目標是建立“塑造21世紀的新型聯盟”。[23]英日還就在脫歐后即刻進行自貿協定談判達成共識。[24]2019年7月,英國與越南舉行第七次戰略對話,主要涉及脫歐后越方將與歐盟自貿協定及“全面伙伴關系及合作協定”轉化適用于英方,以及在越南擔任聯合國安理會非常任理事國及東盟輪值主席期間加強合作等。[25]

(三)在中東及伊朗問題上逐漸轉向。美國單方面退出伊核協議后,英國與法、德等其他締約方基本保持一致立場,希望維持協議并采取行動應對美方的單邊制裁。但在英國國內政局變化、美國加大對伊朗施壓、伊朗方面采取重啟核開發計劃后,英國逐漸調整其對伊朗和中東政策:一方面加大對伊朗施壓,就人權問題等實施制裁,[26]另一方面以伊方違反歐盟對敘利亞制裁為名,在直布羅陀海域扣押伊朗油輪,導致海灣局勢一度緊繃。隨后英國以“維護航行自由”為借口加入美國召集的“國際海洋安全行動”。[27]英國這種兩面下注的做法試圖將維持伊核協議與“解決伊朗問題”相區分,既在美歐分歧之間確立自身立場和利益,同時向美中東和伊朗政策靠攏并為其在海灣地區實現軍事存在制造理由。


(崔洪建是中國國際問題研究院歐洲研究所所長、研究員,原文載《英國發展報告(2018-2019)》藍皮書,社會科學文獻出版社,2019年11月第一版)


[1] Foreign Secretary's speech at the United States Institute For Peace, 英國政府網站,21 August 2018. https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-speech-at-the-united-states-institute-for-peace.

[2] PM: 2019 will start a new chapter for Britain,  31 December 2018. https://www.gov.uk/government/news/pm-2019-will-start-a-new-chapter-for-britain.

[3] 參見PM speech at the Bloomberg Global Business Forum: 26 September 2018, https://www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-at-the-bloomberg-global-business-forum-26-september-2018. PM statement at the G20 Summit: 29 June 2019, https://www.gov.uk/government/news/pm-statement-at-the-g20-summit-29-june-2019.

[4] Boris Johnson's first speech as Prime Minister: 24 July 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/boris-johnsons-first-speech-as-prime-minister-24-july-2019.

[5] PM statement on priorities for the government: 25 July 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/pm-statement-on-priorities-for-the-government-25-july-2019.

[6] Foreign Secretary crosses the Atlantic to expand post-Brexit opportunities for Global Britain, 6 August 2019. https://www.gov.uk/government/news/foreign-secretary-crosses-the-atlantic-to-expand-post-brexit-opportunities-for-global-britain.

[7] 參見Germany: providing services after Brexit: Guidance for UK businesses on rules for trading in services with Germany if there's a no-deal Brexit等, 28 February 2019. https://www.gov.uk/guidance/germany-providing-services-after-eu-exit.

[8] Get ready for Brexit: The UK will leave the EU on 31 October 2019. Answer a few questions to find out how you or your business should prepare. https://www.gov.uk/brexit.

[9] UK/Switzerland: Agreement on Admission to the Labour Market for a Temporary Transitional Period following the withdrawal of the UK from the EU and the Free Movement of Persons Agreement [CS Switzerland No.6/2019], 18 July 2019. https://www.gov.uk/government/publications/ukswitzerland-agreement-on-admission-to-the-labour-market-for-a-temporary-transitional-period-following-the-withdrawal-of-the-uk-from-the-eu-and-the.

[10] Prime Minister hails new era of Dutch-UK security cooperation post-Brexit, 24 October 2018. https://www.gov.uk/government/news/prime-minister-hails-new-era-of-dutch-uk-security-cooperation-post-brexit.

[11] UK and Iceland sign agreement on defence and security cooperation, 26 March 2019. https://www.gov.uk/government/news/uk-and-iceland-sign-agreement-on-defence-and-security-cooperation.

[12] 特蕾莎·梅于2018年10月訪問北歐理事會并發表講話呼吁全方位合作,參見PM Nordic Council speech: 30 October 2018, 30 October 2018. https://www.gov.uk/government/speeches/pm-nordic-council-speech-30-october-2018. 英國與波蘭于2018年12月舉行第三次政府間磋商并發表聯合公報,宣布兩國建立“技術及增長伙伴關系”。UK-Poland intergovernmental consultations, 20 December 2018: joint communiqué, 20 December 2018. https://www.gov.uk/government/news/joint-communique-between-the-prime-ministers-of-the-uk-and-poland.

[13] PM statement with US President: 4 June 2019, 4 June 2019. https://www.gov.uk/government/speeches/pm-statement-with-us-president-4-june-2019.

 

[14] 美國是英國最大的貿易伙伴國并對英保持順差,英國是美國第七大貿易伙伴和第四大出口目的地。2018年雙邊貨物及服務貿易總額達2619億美元,美對英貿易逆差189億美元。參見美國政府貿易代表辦公室數據,https://ustr.gov/countries-regions/europe-middle-east/europe/united-kingdom. 英美互為最大投資伙伴,截止2018年,英國對美投資達5400億美元,占美外資總額的15%。美國對英投資額7500億美元,占美對歐投資總額的近四分之一,占美全球對外直接投資總額的12%強。英美貿易投資分別為兩國創造超過125萬和150萬個工作機會。參見美國商會數據,https://www.uschamber.com/international/europe/us-uk-business-council/us-uk-trade-and-investment-ties.

[15] Readout of PM call with President Trump: 26 July 2019. 26 July 2019.

https://www.gov.uk/government/news/readout-of-pm-call-with-president-trump-26-july-2019.

[16] Foreign Secretary crosses the Atlantic to expand post-Brexit opportunities for Global Britain, 6 August 2019.

https://www.gov.uk/government/news/foreign-secretary-crosses-the-atlantic-to-expand-post-brexit-opportunities-for-global-britain.

[17] 英國國防部于2019年7月宣布將加入美國領導的“奧林匹克衛士行動”(Operation Olympic Defender)并投入3000萬英鎊與美國合作在一年內完成發射一顆小型衛星演示器。 Defence Secretary outlines ambitious space programme, 18 July 2019. https://www.gov.uk/government/news/defence-secretary-outlines-ambitious-space-programme.

[18] Salisbury Attack: Joint Statement by Leaders of France, Germany, the United States, Canada and the United Kingdom,  6 September 2018. https://www.gov.uk/government/news/salisbury-attack-joint-statement-by-leaders-of-france-germany-the-united-states-canada-and-the-united-kingdom.

[19] UK exposes Russian cyber attacks,  4 October 2018. https://www.gov.uk/government/news/uk-exposes-russian-cyber-attacks.

[20] Readout of meeting between PM Theresa May and President Putin at the G20 Summit in Osaka, Japan. 28 June 2019. https://www.gov.uk/government/news/readout-of-meeting-between-pm-theresa-may-and-president-putin-at-the-g20-summit-in-osaka-japan

[21] PM unveils plans for UK to become world leader in low emission tech, 10 September 2018. https://www.gov.uk/government/news/pm-unveils-plans-for-uk-to-become-world-leader-in-low-emission-tech.

[22] Agreement establishing an Economic Partnership Agreement between the Eastern and Southern Africa States and the UK, 12 February 2019. https://www.gov.uk/government/publications/agreement-establishing-an-economic-partnership-agreement-between-the-eastern-and-southern-africa-states-and-the-uk-london-31-january-2019.

[23] UK-Japan Joint Statement: 10 January 2019 UK and Japan forge new alliance to shape 21st Century, 10 January 2019. https://www.gov.uk/government/news/uk-and-japan-forge-new-alliance-to-shape-21st-century.

[24] British foreign secretary: Japan trade talks on table post-Brexit, January 11, 2019. http://www.asahi.com/ajw/articles/AJ201901110052.html.

[25] Joint Communique on the 7th UK-Viet Nam Strategic Dialogue,  2 July 2019. https://www.gov.uk/government/news/joint-communique-on-the-7th-uk-viet-nam-strategic-dialogue.

[26] UK sanctions on Iran relating to human rights, 31 January 2019. https://www.gov.uk/government/collections/uk-sanctions-on-iran-relating-to-human-rights.

[27] UK joins international maritime security mission in the Gulf, 5 August 2019. https://www.gov.uk/government/news/uk-joins-international-maritime-security-mission-in-the-gulf.

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