WTO爭端解決機制危機:美國立場與改革前景

中國國際戰略評論 | 作者: 張玉環 | 時間: 2020-01-19 | 責編: 吳劭杰
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【摘要】美國作為世界貿易組織(WTO)的主要締造方,從一開始就對爭端解決機制與成員國家主權方面的矛盾存在不滿,并嘗試推動爭端解決機制改革,但以失敗告終。當前,特朗普政府持續阻撓上訴機構法官甄選,導致爭端解決機制面臨停擺危機,WTO改革迫在眉睫。歐盟等成員將上訴機構改革作為“優先選項”,美國以未能解決其關心的系統性問題為由,對改革方案持反對態度,且要求以透明度、“特殊與差別待遇”等為優先改革議題。WTO爭端解決機制陷入危機的直接原因是美國對多邊主義和經濟全球化的不滿,同時也與逆全球化浪潮蔓延、國際貿易形勢不斷演變、國際政治經濟權力格局轉變的大背景密不可分。從特朗普政府對外貿易政策全局來看,美國依然采取單邊、雙邊和多邊相結合的多軌制貿易政策,并對多邊貿易體系采取了兩手準備,即“先破后立”和“另起爐灶”,利用上訴機構危機施壓WTO改革向有利于美國利益的方向發展,同時積極推進雙邊貿易談判以確立美國在21世紀新貿易規則方面的主導地位,最終目的是構建一個體現“美國優先”效應,符合美國認定的“自由、公平、對等”標準的多邊貿易體系,維護其全球經濟與貿易霸權。

【關鍵詞】世界貿易組織改革、爭端解決機制、上訴機構危機

 

作為第二次世界大戰結束后美國主導的國際秩序的重要組成部分,關稅與貿易總協定/世界貿易組織(GATT/WTO,為行文方便以下均用英文縮寫)承擔了貿易談判、貿易監督以及爭端解決三大職能。GATT八輪關稅減讓談判維護了自由開放的全球多邊貿易體制,爭端解決機制更是作為延續至WTO的核心制度安排成為多邊貿易體系“皇冠上的明珠”。近年來,WTO多哈回合談判停滯不前,WTO的貿易談判和貿易監督職能受到極大弱化。在貿易保護主義不斷蔓延的背景下,由于美國持續阻撓上訴機構法官遴選,WTO唯一仍在發揮作用的爭端解決機制面臨嚴峻挑戰,WTO正處于生死存亡的危急關頭。在WTO醞釀多年的改革中,爭端解決機制上訴機構改革成為歐盟、中國等成員試圖解決的優先事項,美國同其他成員在該議題上矛盾和分歧明顯,這已經成為WTO改革最突出的障礙。本文旨在論述WTO爭端解決機制的歷史演進與當前困境,分析爭端解決機制改革中各方的立場與危機根源,并結合特朗普政府治下的美國對外經貿政策,展望WTO的改革前景。

一、WTO爭端解決機制的歷史演進與當前困境

WTO爭端解決機制建立在GATT的相關機制基礎之上,并在規則化和司法化方面取得了重要進展,成為多邊貿易體系的核心支柱。WTO成立伊始,美國已認識到爭端解決機制與成員主權方面存在一定矛盾,并提出改革倡議,但沒有得到其他成員的積極響應。在國際政治經濟形勢動蕩之際,特朗普政府挑起爭端解決機制的上訴機構危機,阻止上訴機構法官甄選程序,使WTO爭端解決機制陷入困境之中。

(一)GATT/WTO爭端解決機制的歷史演進

第二次世界大戰結束后,美國等23個國家在古巴哈瓦那簽署《關稅與貿易總協定》(GATT),奠定了戰后多邊貿易體系的基本規則,其中,爭端解決機制在處理國際貿易摩擦上發揮了重要作用。不過,GATT爭端解決機制有其先天不足之處:從文本上看,僅包含三小段文字的條款未能全面涵蓋爭端解決機制內容;從規則上看,專家組就貿易爭端所提出的報告必須遵循全體“協商一致”原則,裁決結果可能被成員“一票否決”;從運行規則上看,GATT爭端解決機制起初依賴于政治和外交渠道的磋商而非法律規則,隨后漸漸向司法化轉變。上述先天不足在一定程度上導致GATT爭端解決機制缺乏規則基礎、權威性和獨立性,不過這些問題在烏拉圭回合談判中得到了很好的解決,在美國主導下,一套全面且相對完善的WTO爭端解決機制得以問世。

1994年,烏拉圭回合談判達成了《關于爭端解決規則與程序的諒解》(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes,以下簡稱《諒解》),并以此為法律基礎建立了WTO爭端解決機制?!墩徑狻芬幎ǔ闪幎私鉀Q機構(Dispute Settlement Body,DSB),這一機構被授權管理爭端解決事宜,由WTO總理事會組成,有權成立專家組和上訴機構,決定是否采用其報告,并有權監督裁決的執行情況等。貿易爭端解決包括四個步驟:磋商、專家組裁定、上訴機構判決和執行裁決。相比GATT,WTO的爭端解決機制實現了兩個重大創新:一是爭端解決機構對專家組及上訴機構報告采取“反向一致”同意原則,即除非全體成員一致反對報告,否則報告將被通過和采納,這大大提高了爭端解決機制的有效性和權威性;二是設立了常設上訴機構,上訴機構設有7名法官,任期為4年,可連任1次,每一個貿易爭端都需要3名法官共同審議。常設上訴機構的成立克服了成員對自動采納專家組報告的擔憂,同時也能確保各個判例的和諧性和一致性。

自WTO爭端解決機制建立以來,積極處理成員貿易爭端,對維護自由開放的多邊貿易體系發揮了重要作用。從1948—1995年,GATT爭端解決機制共受理316起貿易爭端,平均每年受理約7起爭端。然而,自1995年WTO成立到2018年底,WTO爭端解決機構共受理磋商請求573件,遠超GATT在長達半個世紀里受理的案件數量,平均每年受理25起,其中對336項爭端成立了專家組,并發布了249項專家組報告,共166項爭端進入到上訴程序。近年來,WTO爭端解決機制受理的案件與日俱增,對專家組和上訴機構提出的要求也越來越高。受限于資源不足等原因,專家組和上訴機構發布報告的時間嚴重滯后,這也暴露出WTO爭端解決機制當下面臨的困境,是美國對WTO爭端解決機制不滿的原因之一,亦是此輪WTO改革的重要內容。

(二)美國與爭端解決機制當前困境

特朗普就任美國總統以來,單邊主義、保護主義、孤立主義成為其國際貿易戰略的主要“標簽”。特朗普政府通過對進口鋼鋁產品加征關稅挑起全球范圍內貿易戰,對以WTO為核心的多邊貿易體系形成嚴重沖擊,其阻止爭端解決機制上訴機構成員任命的舉動也將直接導致WTO面臨癱瘓危機。美國對爭端解決機制的不滿由來已久,自WTO成立伊始至今可分為三個階段。

第一階段,1995年WTO成立之初至2008年,美國積極推動WTO爭端解決機制的建立,與此同時主張對這一機制增加制衡。WTO爭端解決機制的最終確立離不開美國的主導和努力,烏拉圭回合談判期間,美國積極協調歐共體、日本等成員立場,對提高WTO爭端解決機制司法性、使其從“權利主導”轉變為“制度主導”等方面發揮了無可替代的作用。美國是WTO爭端解決機制的最大受益國之一,自WTO成立以來,美國頻繁使用爭端解決機制起訴貿易伙伴國,其起訴案件占全球比重超過20%,其中有91%的案件獲得勝訴。但是,WTO爭端解決機制成立伊始,美國就意識到該機制缺乏監督和制衡,并漸漸開始增加制衡WTO爭端解決機制的改革努力,然而得到的響應寥寥,其他成員反而更傾向于鞏固爭端解決機制的獨立性,以應對美國的單邊主義貿易政策,并且積極利用協商一致原則反對美國提出的爭端解決機制改革建議。

早在1994年馬拉喀什貿易部長會議上,各成員一致決定在1998年前完成對WTO爭端解決機制的全面審議,但各方矛盾和分歧突出,未能達成一致。2001年多哈會議上,WTO成員決定繼續進行爭端解決機制改革談判,此后至2008年,包括美國在內的各成員對爭端解決機制改革提出建議和方案,但由于無法彌合彼此之間的分歧,最終沒有取得任何成果。美國主張增加對爭端解決機制的制衡,歐共體等其他成員則強調增強爭端解決機制的司法獨立性,這一根本立場的對立成為美國同其他國家無法調和的矛盾,對爭端解決機制改革的討論也暫時擱置。

第二階段,2009年至2016年,美國要求改革爭端解決機制的聲音平息,但開始對上訴機構法官任命行使否決權。雖然奧巴馬政府不再就爭端解決機制改革的問題發起公共討論,但是美國依然以實際行動表達了對WTO爭端解決機制的抗議。2016年5月,WTO爭端解決機制上訴機構韓國籍法官張勝和(Chang Seung Wha)第一個任期結束,美國出人意料地以張勝和參與裁決的涉美案件存在越權行為為由,沒有依照慣例同意張勝和連任。這一行為挑戰了上訴機構的公正性和獨立性,也為此后美國挑起WTO爭端解決機制危機埋下伏筆。

第三階段,特朗普就任美國總統至今,美國挑起爭端解決機制癱瘓危機。特朗普上任以來,美國持續阻止爭端解決機制啟動上訴機構法官甄選程序,直接導致WTO面臨停擺危機。2017年1月,WTO爭端解決機構會議提出對上訴機構即將空缺的兩個法官職位進行甄選的問題,在當年上半年WTO成員對此問題的討論中,矛盾集中在甄選的程序步驟和時間表上,有成員對一次性啟動兩個法官職位的甄選程序存在疑問,但也有成員認為此舉可提高效率,且有利于開展當年下半年部長級會議的籌備工作;美國等少數成員則認為應優先填補當年6月份屆滿的墨西哥籍法官埃爾南德斯(Ricardo Ramirez-Hernandez)的空缺,隨后再開啟12月份空缺法官的甄選程序。

2017年8月,由于韓國籍法官金鉉宗(Kim Hyun Chong)辭任,上訴機構面臨3個職位空缺的情況。在8月31日的爭端解決機構會議上,美國首次就上訴機構法官甄選提出諸多系統性問題,并在此后的多次會議上做出闡釋。綜合美國在歷次WTO爭端解決機制會議的表態、美國貿易代表辦公室發布的《2018年總統貿易政策議程》,以及美國貿易代表萊特希澤(Robert Lighthizer)在多個場合的表態,美國提出的WTO爭端解決機制存在的系統性問題包括以下內容:第一,上訴機構自行決定法官任期到期后繼續審理案件的行為違背了《上訴審議工作程序》第15條規定,這一決定應由爭端解決機構來做出。第二,上訴機構無法在90天內按《諒解》的要求提交報告。第三,上訴機構對爭端以外的問題發表咨詢性意見。第四,以上訴機構報告作為先例缺乏法律依據,意味著上訴機構法官放棄對案件做出客觀裁決,而只是遵循先前的上訴機構報告??傮w來看,美國認為WTO爭端解決機制侵犯了成員的主權政策選擇,損害了美國國家利益。

從2017年8月至今,針對墨西哥等國提出的進行上訴機構法官甄選程序的提案草案,美國一直以系統性問題為由表達反對意見,導致上訴機構法官七個席位中僅余三位在職,這是審理案件所需法官數量的最低要求。到2019年12月10日,還有兩位法官的任期到期,彼時上訴機構法官將僅剩1人,WTO爭端解決機制將在事實上陷入無法正常運轉的境地。特朗普政府對啟動上訴機構法官甄選和任命程序的大力阻撓直接導致WTO爭端解決機制身處困境,其關切的系統性問題一方面反映出爭端解決機制本身存在資源不足等問題,另一方面也包含了爭端解決機制自誕生之日起就存在的機制獨立性和主權國家之間的矛盾。在爭端解決機制即將陷入癱瘓之際,WTO成員積極提出改革方案回應美國的關切,以挽救和維護自由開放的多邊貿易體系。

二、各方圍繞爭端解決機制改革所產生的分歧

在特朗普政府于全球范圍內發動貿易戰、挑起WTO爭端解決機制危機的背景下,部分成員迫切希望通過WTO改革恢復自由有序的多邊貿易體系。近兩年的G20峰會上,成員均對WTO改革形成共識。歐盟、中國等WTO成員均希望采取措施使爭端解決機制重回正軌,并將此作為WTO改革的優先選項,提出多個聯合改革方案。然而,美國以這些改革方案未能解決其關心的系統性問題為由大力反對,同時也未提出相關改革意見,這成為WTO爭端解決機制改革的最大阻力。

(一)歐盟等成員提出的WTO爭端解決機制改革方案

截至2019年9月,已有多個成員提出了涉及WTO爭端解決機制的改革方案或意見,包括歐盟發布的《WTO現代化》概念文件;歐盟和中國等14成員方案;歐盟、中國、印度、黑山四方聯合提案;非洲集團方案;加拿大世貿組織改革部長級會議聯合公報;洪都拉斯上訴機構改革方案;印度等發展中國家提出《促進WTO發展和包容性》改革意見,等等。這些方案回應了美國在以下方面的質疑。

第一,關于上訴機構離任成員繼續審案的過渡規則問題。歐盟等14成員方案認為,根據《上訴審議工作程序》第15條的規定,離任上訴機構成員有權完成在其任期內已舉行聽證會的未決上訴案件的審理。美國關切的問題是,應是爭端解決機構而非上訴機構有權做出離任上訴機構成員繼續審案的決定。因此,14成員方案建議,可通過修訂《諒解》增加對這一問題的詳細規則。非洲集團方案建議,《上訴審議工作程序》第15條應允許上訴機構離任成員繼續審案直到空缺被填補,但這一時長不能超過2年。洪都拉斯方案建議,上訴機構離任成員應繼續完成已開庭案件,但是在成員任期到期前60天內不應對其分配新案件。對于該問題的決定權,洪都拉斯提出三種方法,一是上訴機構決定離任成員繼續審案但要通知爭端解決機構;二是爭端解決機構采取“反向一致”原則做出決定;三是爭端解決機構采取“正向一致”原則做出決定,但不包括爭端方。

第二,關于上訴機構90天審理期限問題。歐盟等14成員方案建議,除非當事方同意延期,否則訴訟程序不能超過90天;如果當事方不同意延期,上訴機構可與當事方商議簡化程序以滿足90天的時限要求。例如,上訴機構可建議當事方自愿聚焦上訴請求的范圍、對當事方提交的材料設置頁數限制、縮減報告長度等。非洲集團方案和洪都拉斯方案進一步建議,上訴機構應繼續遵守90天審理期限的規定,在特殊情況下可適當延長,但最長不可超過120天,與此同時,周末和節假日不應計算入內,等等。

第三,關于上訴機構將裁決作為先例問題。歐盟等14成員方案認為《諒解》第17.14條賦予上訴機構成員對案件做出裁決時發表意見的權利,建議建立上訴機構和成員定期交流機制,例如組織年度會議使成員對上訴機構的某些做法提出關注,但這一方式與上訴機構的獨立性并不矛盾,不過依然需要充分的透明度規則約束,以避免給上訴機構成員帶來不必要的壓力。

第四,關于與解決爭端無關的裁決?!墩徑狻返?7.12條規定,上訴機構“應在上訴程序中處理當事方提出的每個問題”,歐盟等14成員方案建議修訂該規定,增加“在解決爭端的必要程度內”這一限定條款,這將解決上訴機構做出對解決爭端不必要的“咨詢性意見”或“附帶判決”的關注,也間接解決上訴機構遵守90天審理期限的問題。

除此之外,成員改革方案還重點關注增加上訴機構獨立性和公正性、提高爭端解決機制運作效率、確保上訴機構離任法官空缺盡快填補等議題。例如,歐中印黑聯合提案建議,上訴機構法官從7人增加至9人,任期由可連任一次的4年變為不可連任的6年或8年,上訴機構法官遴選程序不應遲于離任法官任期到期前一定期限內(如6個月)啟動,如果沒有新法官到任,已到期法官需繼續處理案件,但時間不能超過2年。非洲集團方案建議將上訴機構法官的數量增加至9人、引入不可續任的7年任期、在現任任期結束前至少3個月自動啟動新法官遴選工作。

(二)美國與WTO其他成員展開激烈交鋒

除美國以外的成員對確保WTO爭端解決機制上訴機構正常運行的共識已經達成,各方改革方案在回應美國不滿的基礎上也提出了路徑略有不同但目標一致的操作建議。然而,自2017年年中至2019年9月,無論是對墨西哥等國提出的啟動上訴機構成員甄選程序,還是其他成員提出的改革方案,美國均持反對態度,在歷次WTO爭端解決機構會議上,美國和其他成員針鋒相對,上訴機構改革問題毫無進展。

一方面,美國消極阻撓爭端解決機制上訴機構改革。美國對歐盟等成員提出的改革方案非常不滿,美國駐WTO大使丹尼斯·謝伊(Dennis Shea)在WTO總理事會上表示,歐盟、中國和印度提出的改革方案并沒有解決美國對于上訴機構“越權”的關切;同時,增加上訴機構成員、上訴機構成員由兼職變為全職等舉措,會使其權力進一步擴大,使用資源進一步增加。針對其他成員提出的修訂《諒解》相關條款,美國則表示當前的法律條文非常完善,不需要做進一步調整。美國也從未針對WTO爭端解決機制上訴機構提出任何改革建議,其自相矛盾的說法令上訴機構改革了無希望。

隨著上訴機構停擺日期臨近,WTO其他成員一面在多邊會議上同美國展開唇槍舌戰,希望盡快打破僵局推動改革,同時也在積極醞釀替代方案以應對最糟糕的情況。2019年7月,歐盟和加拿大向WTO總理事會提交文件,表示如果WTO爭端解決上訴機構僵局持續存在,歐加將根據《諒解》第25條啟動臨時“上訴仲裁”安排解決貿易爭端。此外,一些智庫和學者也提出應對上訴機構停擺的方案,例如,歐洲智庫提出以成員投票方式開啟上訴機構成員甄選程序,不過這一方法需克服法律障礙,并需要付出諸多外交努力;還有學者提出其他成員重新建立一個不包括美國的爭端解決機構,但這一方法需協調其他160多個成員的意見,在數月內也難以實現。各方解決此問題的核心都是試圖在眼下基于WTO既有法規尋求建立一個“沒有美國”的爭端解決機制,但長期來看還是需要推動爭端解決機制規則完善。事實上,美國和其他成員的爭議焦點依然是爭端解決機制上訴機構的司法性和獨立性問題,各國方案并未從根本上改變美國關注的上訴機構越權問題。因此,目前仍看不到這一延續多年又難以調和的矛盾的解決方案。

另一方面,美國與其他成員對WTO改革的重點存在分歧。WTO其他成員將爭端解決機制上訴機構改革作為優先選項,然而,美國無視迫在眉睫的上訴機構停擺危機,更加關注WTO透明度、“特殊與差別待遇”原則、不公平競爭等問題。美國對WTO透明度問題的關注由來已久,此輪改革中,美國聯合歐盟、日本等國提出了具體的改革措施,包括貨物貿易理事會應加強對通報義務的監督,成員需解釋通報延遲的原因;為發展中國家提供技術援助以協助其履行通報義務;對故意不通報的成員實施制裁措施;等等。

2019年以來,美國將關注重點轉向“特殊與差別待遇”原則,提出四類國家不得在今后的WTO談判中要求享受“特殊與差別待遇”,這四類國家是OECD國家、G20國家、世界銀行認定的高收入國家以及貨物貿易總額占全球比例大于0.5%的國家。2019年7月,白宮發布《改革世界貿易組織發展中國家地位備忘錄》,表明美國將采取一切可能的行動,推動改變WTO框架下發展中國家的身份和待遇,避免美國遭受不公正待遇。2017年12月至2019年5月,美國還和歐盟、日本舉行六次貿易部長會晤,聚焦應對非市場主導政策、產業補貼、國有企業、強制技術轉讓等不公平競爭問題??傮w來看,美國對WTO改革的重點從根本上是讓發展中國家讓渡自身的發展權利,從而實現發達國家所謂的“公平和對等貿易”。美國對WTO爭端解決機制上訴機構改革的消極阻撓態度,以及以“特殊與差別待遇”原則等為改革抓手,不僅無益于解決WTO的生存問題,也使得WTO改革的前路充滿不確定性。

三、WTO爭端解決機制的危機溯源

導致WTO爭端解決機制面臨停擺危機的直接原因,系美國有意宣泄對以WTO為代表的多邊主義和經濟全球化的不滿,實際上這場危機同當前國際貿易發展的新形勢密不可分,同時也是國際體系中權力格局轉變引發成員權力分配博弈和較量的一個縮影。

(一)逆全球化蔓延滋生貿易保護主義浪潮

作為烏拉圭回合談判及WTO爭端解決機制的主導國和主要締造者,美國成功地將《服務貿易總協定》《與貿易有關的知識產權協定》等契合其貿易優勢的規則納入多邊貿易體系,還在農產品等議題上獲得了遠超于發展中國家的利益,并建立起更具有規則性和司法性的爭端解決機制,以更好地處理同歐共體、日本等伙伴國之間的貿易糾紛。伴隨全球化浪潮席卷而來,WTO成為經濟全球化的標志性制度力量,在推進貿易和投資自由化、解決貿易爭端、維護多邊貿易體系等方面發揮了無可替代的作用。

WTO成立伊始,美國國內就對WTO爭端解決機制存有不滿,但是并未引發全球范圍的討論。經過二十余年的發展,WTO面臨的國際環境發生了重大變化,經濟全球化在將各國深度融為一體、帶來“平坦的世界”的同時,也帶來了貧富分化、勞工和環保困境等問題,“全球化的悖論”悄無聲息地滲透和蔓延。雖然反全球化運動在1999年WTO西雅圖部長級會議上掀起浪花,但并未引發主要成員的政局變動,直到2016年政治“局外人”唐納德·特朗普意外崛起并贏得美國總統大選。在特朗普看來,全球化、自由貿易、多邊主義是當下美國民眾遭遇經濟社會困境的“罪魁禍首”,WTO的規則設計損害了美國利益,爭端解決機制侵犯了美國主權,WTO亟待改革,否則美國將退出WTO。

以“特朗普主義”為代表的逆全球化思潮并非美國個例,它在一定程度上反映了20世紀80年代以來新自由主義全球化帶來的經濟社會弊端,發達國家金融資本不斷擴張,實體經濟持續萎縮,美國華爾街金融家和互聯網新貴成為全球化最大贏家,而制造業就業崗位或流向海外,或被機器人取代,再加上國內分配制度未能及時調整,造成國內貧富分化加劇、中產階級萎縮,經濟失衡現象日益嚴重,也為國內保護主義、民粹主義、本國優先主義等提供了經濟社會基礎。在特朗普當選美國總統、英國“脫歐”等國際“黑天鵝”頻飛之際,發達國家中下階層對經濟全球化、自由貿易及多邊主義的質疑聲音漸高,使得以WTO為核心的多邊貿易體制處于風口浪尖之上。

(二)WTO機制無法適應國際貿易形勢新變化

1994年,烏拉圭回合部長級會議決定成立具有獨立性的國際組織WTO,以它取代臨時性的貿易協議GATT。這一決定順應了國際貿易發展的需要,WTO管轄范圍覆蓋了貨物貿易以外的服務貿易、知識產權等更廣泛的貿易領域,并設立專門的爭端解決機制協調成員貿易爭議。不過,WTO運行二十多年來,國際貿易形勢發生了重大變化,而WTO機制存在的缺陷不斷凸顯,逐漸無法滿足國際貿易的新變化和新需求,這也使得區域主義蒸蒸日上、多邊主義飽受質疑。

在以信息通信技術和數字技術等為特征的新科技革命推動下,全球價值鏈不斷演變和發展導致國際貿易的內容、形式乃至格局發生巨大變化。一方面,中間產品貿易占國際貿易比重大幅增加,要求削減貿易壁壘,進一步提升貿易便利化程度;另一方面,服務貿易在全球價值鏈中的表現和作用日益突出,要求提高服務貿易自由化水平。此外,新一代國際經貿規則除強調全面取消貨物貿易關稅和壁壘外,談判重心加快向知識產權保護、勞工、環保、競爭等邊境內措施轉移。

面對國際貿易形勢的新變化,以WTO為核心的多邊貿易體系未能與時俱進,及時順應全球價值鏈的發展需求,導致多邊貿易投資規則和政策更新遲滯,成為WTO陷入困境的根本原因。自2001年多哈回合談判啟動以來,WTO成員僅在2013年達成了“巴厘一攬子協定”,該協定主要致力于提升全球貿易便利化水平。多哈回合所涉及的其他議題包括農業、非農產品市場準入、服務、知識產權、爭端解決等未能取得顯著成果。多哈回合談判無疾而終,不僅導致現有多邊貿易規則無法應對農業、知識產權等傳統議題的發展和變化,還導致服務貿易、數字貿易等國際貿易新內容、新模式缺乏多邊協調,掣肘全球價值鏈、國際貿易乃至整個世界經濟的發展。

此外,WTO機制存在缺陷也對其職能的發揮帶來了負面影響。WTO的決策機制不同于國際貨幣基金組織和世界銀行的加權表決制,而是延續了GATT“協商一致”的原則?!皡f商一致”體現了WTO的公平與民主,避免出現國際金融機構中美國一家獨大的情況,但同時也意味著任何一個成員均有“一票否決權”,導致決策過程效率極為低下,這也是多哈回合談判停滯的重要原因。WTO爭端解決機制則使用“反向一致”方式決定是否采納專家組和上訴機構的報告,使得爭端解決機制的司法性大大增強,成員對案件的影響力和控制權相應削弱,這成為美國一直以來對爭端解決機制不滿的原因。

(三)國際政治經濟權力格局轉變

特朗普政府對WTO及爭端解決機制的變革訴求在一定程度上反映了當前國際政治經濟權力格局的轉變:以中國為代表的新興經濟體崛起沖擊了美國等發達國家主導的多邊貿易體系,WTO無法適應和調節發達國家同發展中國家之間的分歧和矛盾,成為WTO亟待改革的關鍵癥結。

2008年金融危機以來,隨著新興經濟體和發展中國家的群體性崛起,WTO框架下各成員博弈格局也發生變化,新興經濟體的崛起分散了由美國、歐盟、日本和加拿大等發達國家掌握的貿易決策權,發達國家和發展中國家之間的分歧難以彌合,導致多哈回合停滯不前,前者要求WTO未來規則制定必須適應國際貿易發展的需求,在談判中突出投資自由化、服務貿易、競爭政策等新貿易規則及邊境內規則,而發展中國家則更關注自身在農產品等傳統議題上的利益,要求發達國家開放農產品市場、削減農業補貼。發展中國家實力增長與發達國家的相對衰落形成鮮明對比,美國發難WTO爭端解決機制事實上也是雙方在WTO等多邊機構中博弈和較量的一個縮影。

美國認為,發展中成員GDP增長迅猛、貨物和服務貿易進出口總額等占全球比重迅速增加,繼續通過自我認定為發展中國家的方式享受“特殊和差別待遇”,使發達成員面臨不公平競爭,例如,自1995年至2017年,中國的GDP增長了587%,印度的GDP增長了340%,2014年中國的貿易總量相比2001年加入WTO前增長了5倍,并在2008年成為世界上最大的貨物貿易出口國。此外,WTO現行貿易規則包括爭端解決機制等做出有利于發展中成員的裁決,損害了美國國家利益。最為重要的是,在美國看來,WTO規則及爭端解決機制無法解決中國存在的強制技術轉讓、國有企業補貼、國家資本主義等不公平貿易行為。這些都使得美國對中國等發展中成員在WTO中的身份定位、權利義務待遇等方面存在的質疑日益加深。

四、特朗普政府對外貿易政策與WTO改革前景展望

截至2019年9月,美國對開啟上訴機構成員甄選程序依然持反對態度,這一問題已僵持兩年有余,短期內說服美國投同意票的可能性比較微小,上訴機構停擺或將無法避免。伴隨上訴機構癱瘓危機臨近,WTO改革又將何去何從?當前,美國仍是影響WTO改革走向的核心力量,其對上訴機構改革的訴求同其對不公平競爭、“特殊與差別待遇”原則、透明度等議題的改革意見存在一致邏輯,同時這幾個方面又相互關聯。理解美國對WTO改革的態度還需要將這一問題放至特朗普政府的對外貿易政策全局之中。

在特朗普看來,美國在國際貿易中遭遇不公平競爭,認為其貿易伙伴國采取非市場主導政策獲取優于美國的優勢,還認為美國在WTO機制中受到不公正對待,因此美國需要打壓以中國為代表的、可能挑戰其影響力的新興經濟體的發展權益,需要一個弱化的WTO爭端解決機制以便利其實施進攻型單邊主義貿易政策,還需要在其新興優勢行業中建章立制,以引領21世紀國際貿易新規則。特朗普政府的對外貿易政策回應了以上需求,最終目的是建立一個“美國優先”“自由、公平、對等”的多邊貿易體系,以此維護美國在國際貿易格局中的霸權地位。

一方面,特朗普政府更傾向于采取“雙軌制”即單邊和雙邊相結合的方式解決經貿問題。在單邊層面,特朗普政府先后退出《跨太平洋伙伴關系協定》(TPP)、加征鋼鋁關稅、同中國和其他伙伴國打貿易戰,以單邊主義和保護主義政策維護公平貿易體系,不過也對以WTO為核心的多邊貿易體系帶來重創。美國還通過雙邊或少邊貿易談判維護其貿易利益,并確立其在新貿易規則上的優勢地位。WTO多哈回合談判停滯不前,特朗普政府對雙邊談判的熱情高漲,雖然退出TPP和《跨大西洋貿易與投資伙伴協議》(TTIP),但是目前美國已經同加拿大和墨西哥達成《美墨加協定》(USMCA),在推動公平貿易、知識產權、國有企業等方面確立高規則,顯示出以高標準自由貿易協定引領國際貿易規則發展方向的雄心。美國還積極同歐盟、日本進行雙邊貿易談判,并計劃同“脫歐”后的英國展開自由貿易協定談判,其中,美日簽署了初步貿易協議,美國在打開日本農產品市場方面獲得優勢。另外,自2017年以來,美歐日三方已舉行六次貿易部長會晤,在應對第三國扭曲的貿易政策、推動新興貿易議題規則制定及WTO改革等方面尋求政策協調,試圖聯手重塑國際貿易規則,希望在重塑多邊貿易體系過程中確立并維護發達成員的利益,并要求發展中成員在當前和未來的談判中做出全面承諾。

另一方面,特朗普政府的多邊貿易政策雖呈現出矛盾性,但維護美國貿易霸權的根本要義不變。雖然美國對WTO存在種種不滿,還采取加征關稅等單邊主義政策破壞WTO現有規則,但其依然堅持利用WTO爭端解決機制維護本國利益,并多次表明美國對WTO改革的基本立場,在其關心的領域包括透明度、“特殊與差別待遇”原則等議題上提出改革方案,還積極參與WTO框架下的諸邊貿易談判,尤其是數字經濟談判。特朗普政府的矛盾立場在一定程度上表明其并不想放棄在多邊貿易體系中的領導地位。事實上,美國對WTO的改革方向也做了兩手準備,即“先破后立”和“另起爐灶”。在美國看來,WTO改革必須符合美國的利益,美國以上訴機構改革為籌碼正是在向WTO施壓,使WTO改革向有利于美國的方向發展。如果WTO改革無法按美國意愿進行,美國還可以通過雙邊和少邊貿易談判確立其在新貿易規則制定上的主導權,兩種路徑都有利于維護美國的貿易霸權地位??梢哉f,美國仍將WTO作為其貿易政策工具箱中的武器之一,但也隨時可以用“B計劃”取而代之。

特朗普政府對WTO多邊貿易體系的命運做了兩手準備,美國與其他成員的博弈也日益白熱化,這使得WTO的改革前景愈發撲朔迷離。面對上訴機構危機與WTO改革困境,中國積極闡釋本國的WTO改革原則與建議,與其他成員聯合提出爭端解決機制改革方案。不過,中國參與WTO改革仍然面臨一些挑戰:一是發達國家主導的21世紀新貿易規則或對中國國內改革形成壓力,中國將面臨較大的規則競爭壓力;二是中美經貿摩擦有待解局,雙邊博弈或將蔓延至多邊場合,WTO現代化改革或受影響;三是發展中國家立場協調不易,中國經濟外交仍待發力,以維系發展中國家的團結一致。為此,中國還需在管理好國內事務的基礎上增強戰略主動性,在堅持基本原則的基礎上增加靈活性,團結發展中國家,穩定歐日等中間力量,積極探尋處理中美競合關系的新方式,維護自由開放穩定的多邊貿易體系。

 

(張玉環是中國國際問題研究院世界經濟與發展研究所助理研究員,原文載王緝思主編:《中國國際戰略評論2019(下)》,世界知識出版社,2019年12月版,注釋略)

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